從社會安全制度的歷史發展歷程來看，先進國家大多先針對具有經濟生產力的勞動者給予社會安全保護，包括醫療照顧與經濟安全保護，之後再擴大至非經濟人口；且大多先針對經濟生產過程造成的職業災害事故提供保護，之後再擴及非職業因素引起的傷害。職災補償，可說是最早出現的社會安全制度，然而，隨著社會安全制度的擴展，職災補償制度與其他社會安全制度之間的關係也日趨複雜(林依瑩 et al., 2009)。
在台灣，戰後最早建立的社會安全制度是勞工保險，之後陸續開辦軍人保險與公務人員保險，依職業身份給予不同程度的社會保障。但自1980年以來，以全民為對象的社會安全制度陸續開辦，包括1980年通過的《殘障福利法》，現更名為《身心障礙者權益保障法》（簡稱身權法）、1995年開辦的全民健保、1999年開辦的就業保險、2008年開辦的國民年金保險，以及目前仍在發展中的長期照顧制度。
在社會安全網快速擴大的政策發展脈絡下，早在1979年保險財務即已正式分立的職災保險，應如何重新定位？以醫療服務為例，在全民健保的醫療體系中，對是否應區分職災者身份並給予差別待遇？還是應依據病人的醫療照顧需求，給予一視同仁的服務？對於失能者的經濟保護與復健復工服務，是否應區分職災者身份或身心障礙身份？還是應以失能者的需求，而不分其失能原因，一律由普及性的失能保護政策涵蓋？對於失業者的就業協助與福利資源，是否須依據失業原因，例如職災者、身心障礙者、重大傷病者，給於分流化的服務？
針對失能者的社會安全制度，加拿大學者Lippel等人檢視9個先進國家的制度設計，指出有兩大類型，其一，針對特定事故身份作設計（cause-based systems），職災補償即為其中最典型的制度，其二，以失能本身作為保護對象的制度（disability-based systems），僅區分失能程度與失能者需求，而不區分失能原因(Lippel & Lötters, 2013)。
Cause-based systems
第一類制度以特定身份者為對象，除了以職災者為保護對象的職災補償制度之外，也包括強制汽車責任保險、犯罪受害者補償制度等。此類制度的財源分攤機制與權益保障內容，均有其特定的權利義務依據。以職災保險為例，職災補償責任源自於民法損害賠償法理，以及勞動法規賦予雇主的保護責任，因此保險財務全額由雇主負擔，而受僱者因職災事故導致的損害，不論過失的有無，均由職災保險給予填補，受僱者得以確保補償權益的同時，基於無過失法理，原有的民事損害求償權受到限制。然而，這類制度只針對特定失能身份給予保護，受益者因此必須負擔舉證責任，特定災害與失能之間的因果關係，是取得補償權益的條件。Lippel指出，採第一類失能保護制度的國家主要為美國、加拿大、英國、澳洲、紐西蘭等英語系國家，在這些國家，普及性的社會保護非常薄弱。以美國為例，職業婦女的產假期間（屬失能類型之一），並無任何法定的薪資保障，一般工作者若缺乏穩定的雇用關係，或屬自雇自營者，通常也無醫療保險保障(Lippel & Lötters, 2013)。
Lippel將紐西蘭1974年開辦的災害保險（ACC），歸類於此類。ACC對所有災害導致的失能提供經濟保護（不過仍排除與職業無關的疾病），此制度的精神為：社會責任、完整權益保護（不論災害原因為何）、完整復健復工資源、真正的補償（不僅是薪資損失的補償，也包括身心受損的補償）、行政效率。然而，ACC的財源機制仍有做分流：（1）與工作相關的傷病，保費由雇主負擔；（2）與工作無關的災害但發生在工作者，由受薪者支付；（3）發生在非工作者的災害，由稅收支付。
Disability-based systems
第二類制度屬普及性失能政策，不區分失能原因，對失能者提供一樣的給付或服務。北歐國家、荷蘭、法國等歐洲國家訂定的「有給病假政策」（paid sick leave policies）與「失能政策」(disability policies)，前者保障短期失能者的經濟與就業安全，後者保障長期或永久失能者的社會安全，即屬此類。以荷蘭的失能政策為例，在保險財務機制與服務及給付的內容上，已完全不區分職災與否。在法國、瑞典等國，失能者仍須區辨是否為職災者，因為雇主仍須承擔保險財務責任。各國制度設計不一，但在社會保險普及涵蓋的歐洲國家，失能者（包括孕產婦）的經濟安全大都由社會保險承擔；對於職災失能者而言，可獲得的給付額度雖略高於非職災失能者，但其實差異不大；對雇主而言，雖職災導致的失能案例增加可能會導致職災保險費率被提高，但除了社會保險不給付的等待期之薪資之外，並不須負擔直接補償受僱者的財務責任，因此財務負擔並不大(Lippel & Lötters, 2013)。在此類制度中，職災身份與否，對於受益者、雇主與整體社會保險制度，影響不大，因此少有因職業傷病認定而產生的爭議。值得注意的是，Lippel指出，在職災保險制度被整合進全民社會安全制度的同時，在大多數歐洲國家已不再限制職災者向雇主求償的訴訟權（p193, right bottom）。
從ILO的報告書，也可觀察到職災保險制度在社會安全制度上的定位的改變(ILO, 2013, 2017)。台灣的職災保險制度，或許也應思考如何以「社會安全」（social security）思維，擴大勞動者的社會安全保護網，取代或降低傳統職災補償制度強調的追究「雇主責任」（employer’s liability）思維，以避免惡化勞動彈性化趨勢下的社會安全保護的不平等，並能免除目前耗費在職業傷病的認定與職災者身份區辨上的龐大社會成本。普及性的社會保護制度，在當前勞雇關係日益游移的狀況下，應較能保護非典型工作者，包括無固定雇主者、自雇自營者、身兼多職者、多重工作/兼差者，以及平台經濟下的非典工作者。上述工作狀況，將造成無雇主或雇主責任難以確認的困境。
參考文獻
沒有留言:
張貼留言